L’aggio di Equitalia va ridotto ulteriormente
27.07.2012
Sommario
Decreto Legge 95/2012: “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”
Decreto “Salva-Italia o “Decreto Monti”
Aggio di riscossione
Accertamento esecutivo e costi della riscossione
Modifiche alla misura dell’aggio
Conclusioni
Decreto Legge 95/2012: “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”
L'aggio,
un compenso che spetta per legge all’agente della riscossione per
l’attività di recupero delle somme a questo affidate, sul tributo
iscritto a ruolo sarà ridotto di un punto per i ruoli emessi a partire da gennaio 2013 ma
la riduzione potrebbe essere ben più consistente e lievitare di ben
quattro punti percentuali. Ma a una condizione, che Equitalia presenti,
entro il 30 novembre 2012, un piano di riduzione dei costi.È questo il meccanismo disegnato nel decreto legge 95, spending review, approvato giovedì dal consiglio dei ministri, e pubblicato sul supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale n. 156 del 6 luglio 2012 e che entra in vigore il 7 luglio.
Attualmente il balzello è fissato al 9%, ma l'onere a carico del contribuente può variare a seconda della tempestività con cui la cartella viene pagata: entro i 60 giorni dalla notifica l'aggio è a carico del debitore per il 4,65%, mentre il restante 4,35% grava sull'ente creditore; oltre i 60 giorni il debitore paga l'intero 9% che dunque subirà, a partire dai ruoli emessi dal 1° gennaio 2013, una decurtazione di un punto arrivando all'8%.
Si tratta, peraltro, della prosecuzione di un indirizzo legislativo già inaugurato dall’attuale Governo con l’art. 10 del dl 201/2011 (manovra Monti) laddove l'obiettivo della norma era far sparire l'aggio e assicurare alla società di riscossione l'attribuzione di costi fissi a fronte della presentazione di un bilancio certificato. A stabilire il dovuto un decreto annuale del ministero dell'economia che, ancora, non è stato emanato.
La norma del decreto legge 95, spending review, riformula il meccanismo aprendo a una ulteriore riduzione di quattro punti percentuali. È previsto infatti che: «Ferma restando la diminuzione, sui ruoli emessi dall'1 gennaio 2013, di un punto della percentuale di aggio sulle somme riscosse dalle società agenti del servizio nazionale della riscossione le eventuali maggiori risorse rispetto a quanto considerato nei saldi tendenziali di finanza pubblica, correlate anche al processo di ottimizzazione ed efficientamento nella riscossione dei tributi e di riduzione dei costi di funzionamento del gruppo Equitalia spa, da accertare con decreto del ministro dell'economia e delle finanze da emanarsi entro il 30 novembre 2012, sono destinate alla riduzione, fino a un massimo di ulteriori quattro punti percentuali, dello stesso aggio. Il citato decreto stabilisce, altresì, le modalità con le quali al gruppo Equitalia spa è, comunque, assicurato il rimborso dei costi fissi di gestione risultanti dal bilancio certificato».
Anche in questo caso si lascia aperta la porta a possibili ulteriori riduzioni, fino ad altri 4 punti, subordinate ai risparmi che arriveranno dalla gestione di Equitalia.
Questo infatti sarà un elemento, unito a una maggiore efficienza della riscossione dei ruoli e alle eventuali maggiori risorse rispetto ai conti pubblici, che dovrà concorrere per rendere possibile l'alleggerimento dei costi della cartella per i contribuenti. Al momento Equitalia spa arriva da una riorganizzazione ed è già pronta ad affrontarne un'altra. Il 31 dicembre 2011 infatti si è concluso il traghettamento nella suddivisione delle società del gruppo all'interno di tre macro società Equitalia Nord, Centro e Sud che sono nella pancia di Equitalia spa, accanto a queste realtà ci sono poi Equitalia giustizia ed Equitalia servizi, un traghettamento che però già guarda a ulteriori modifiche nella direzione della creazione di una sola realtà della riscossione su base unica e nazionale.
Il D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con L. 22 dicembre 2011, n. 214, c.d. “Decreto Salva Italia” o “Decreto Monti”, apporta alcune modifiche che incidono sul procedimento di riscossione dei tributi a partire dalla fase dell'iscrizione a ruolo sino a quella della vendita dei beni espropriati al debitore.
Tra le innovazioni di maggiore rilievo quella del sistema di determinazione degli aggi di riscossione: il D.L. n. 201/2011, all’art. 10, comma 13-quater, mediante un emendamento apportato in sede di conversione, ha modificato la disciplina in tema di aggi di riscossione, mutando il testo dell’art. 17 del D.Lgs. n. 112/1999.
Prima delle modifiche apportate, tale norma prevedeva che gli aggi di riscossione erano pari al 9% delle somme iscritte a ruolo, e che gravavano sul contribuente:
- per il 4,65%, in caso di versamento entro sessanta giorni dalla notifica della cartella di pagamento;
- per l’intero, in caso contrario.
La modifica che si sta per illustrare, nella sostanza, a nostro avviso non cambia di molto il sistema, posto che l’aggio è sempre addossato al contribuente, per il solo coinvolgimento di Equitalia nella fase di riscossione.
Ora, l’entità dell’aggio sarà parametrata ai costi sostenuti per la riscossione, come risultanti dal bilancio certificato delle società del gruppo Equitalia S.p.a., e sarà quantificato da un decreto ministeriale di prossima emanazione.
Viene espressamente contemplato che l’onere per il contribuente non dovrà essere maggiore rispetto a quello attuale. Ciò che muta è la terminologia e non la sostanza, visto che il contribuente non dovrà più corrispondere gli “aggi” ma i “costi fissi risultanti dal bilancio certificato”. Occorre rilevare che, per come appare scritta la norma, la determinazione dell’aggio non sarà individuata con riferimento all’effettiva attività posta in essere da Equitalia, siccome il Ministero dovrà tenere conto “dei carichi annui affidati, dell’andamento delle riscossioni coattive e del processo di ottimizzazione, efficientamento e riduzione dei costi del gruppo Equitalia Spa”.
Il legislatore sembra voler ripensare radicalmente al tema della remunerazione dei costi necessari per la riscossione dei tributi, tanto da sostituire integralmente il comma 1 dell'art. 17 del D.Lgs. 13 aprile 1999, n. 112, rinunciando all'utilizzo del termine «aggio» e preferendo il più appropriato termine «rimborso».
Infatti, l’aggio, nell'accezione di corrispettivo per il servizio reso dal concessionario, poteva trovare giustificazione nel sistema previgente, in cui la riscossione dei crediti pubblici era gestita da privati, che potevano anche subire un danno patrimoniale a causa dell'obbligo di anticipare all'Erario le somme dovute dai contribuenti, ma, a seguito della «restituzione» dell'attività di riscossione ad un ente strumentale del creditore pubblico, non aveva più senso una norma che attribuiva al creditore il diritto di affidare ad un terzo l'onere di incassare i propri crediti, imponendo indiscriminatamente al debitore il pagamento di una maggiorazione utile alla remunerazione dell'attività svolta dal terzo stesso, a prescindere dall'effettivo servizio reso dall'agente della riscossione per il recupero delle somme dovute all'Erario.
A seguito del trasferimento allo Stato del sistema di affidamento in concessione del servizio nazionale della riscossione, come rilevato in dottrina, l'obiettivo della neo-costituita società a partecipazione pubblica è stato quello di massimizzare la percentuale delle imposte incassate, riducendo al minimo le quote inesigibili, diversamente, invece, i precedenti concessionari avevano l'obiettivo di massimizzare l'utile sociale.
Di conseguenza, considerata la mutata prospettiva della riscossione esattoriale, il legislatore sembra aver compreso la necessità di non dover configurare tale remunerazione in termini di corrispettivo, ma di refusione di costi effettivamente sostenuti per l'espletamento dell'attività di riscossione, disponendo che «gli agenti della riscossione hanno diritto al rimborso dei costi fissi risultanti dal bilancio certificato da determinare annualmente, in misura percentuale delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora, con decreto non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, che tenga conto dei carichi annui affidati, dell'andamento delle riscossioni coattive e del processo di ottimizzazione, efficientamento e riduzione dei costi del gruppo Equitalia Spa». Tale decreto deve, in ogni caso, garantire al contribuente oneri inferiori a quelli ad oggi vigenti.
È importante precisare sin da ora che la modifica normativa non avrà effetti immediati, ma la sua entrata in vigore è vincolata all'adozione del citato decreto ministeriale entro il 31 dicembre 2013.
Pertanto, sino a quella data resteranno vigenti le disposizioni di cui al citato art. 17, secondo l'attuale formulazione.
Tuttavia, ancorché non sia possibile, sulla base della nuova disposizione testé citata, quantificare l'onere complessivo del rimborso disposto a favore dell'agente della riscossione, sembra piuttosto delineata la prospettiva di una riduzione dell'onere gravante sui contribuenti a fronte dell'attività svolta dall'agente della riscossione.
L'elemento normativo dal quale è desumibile tale mitigazione dell'aggravio per i contribuenti può individuarsi nella disposizione che ancòra il rimborso spettante all'agente ai costi risultanti dal bilancio nonché all'andamento delle riscossioni coattive e alla progressiva razionalizzazione dei costi sostenuti dal gruppo Equitalia.
La differenza rispetto alla formulazione dell'art. 17 ancora vigente è sostanziale, in quanto, sino ad oggi, la misura dell’aggio della riscossione, pur essendo determinata anch'essa in misura percentuale rispetto alle somme iscritte a ruolo riscosse, è totalmente svincolata dai costi effettivamente sostenuti per le procedure necessarie alla notifica del titolo esecutivo e del precetto.
Tuttavia, anche nella nuova formulazione della citata disposizione il legislatore ha posto a carico del debitore iscritto a ruolo l'onere del rimborso dei costi della riscossione, modulando l'incidenza dell'onere in capo al soggetto passivo in ragione del momento in cui interviene il pagamento delle somme oggetto della cartella di pagamento recante l'iscrizione a ruolo.
Se, infatti, il versamento da parte del debitore interverrà entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella di pagamento, il rimborso dovuto dal contribuente sarà pari al 51% dell'onere complessivo, mentre il restante 49% sarà dovuto dall'ente creditore; diversamente, nel caso di inadempimento del debitore, che si protragga oltre il termine citato, quest'ultimo sarà interamente inciso dall'onere del rimborso, determinato sulla base del decreto ministeriale di riferimento . La ripartizione dell'onere non è molto dissimile da quella disciplinata dalla vigente formulazione dell'art. 17, atteso che, se il versamento da parte del debitore interviene entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella di pagamento, l’aggio dovuto dal contribuente è pari al 4,65% delle somme iscritte a ruolo, mentre il restante 4,35% è dovuto dall'ente creditore, diversamente, nel caso di inadempimento del debitore, che si protragga oltre il termine citato, il debitore è interamente inciso dall’aggio nella misura del 9%. Tale ripartizione concerne le somme iscritte a ruolo derivanti da inadempimento del contribuente; infatti, in presenza di riscossione spontanea a mezzo ruolo, non derivante da inadempimento, l’aggio della riscossione è a carico dell'ente creditore, se il pagamento avviene entro il sessantesimo giorno dalla notifica del ruolo, mentre grava sul soggetto passivo nel caso di pagamento oltre il suddetto termine.
Tra i fattori che contribuiscono ad incrementare le somme dovute dal debitore che subisce l'iscrizione a ruolo, e che, quindi, devono aggiungersi alle imposte, alle sanzioni e agli interessi, occorre altresì considerare, in applicazione del citato art. 17, le spese di notifica della cartella di pagamento e, in caso di definitività del ruolo, quindi di assenza di provvedimenti di sgravio, il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive, determinate sulla base di una tabella approvata con D.M. 21 novembre 2000.
Tali oneri aggiuntivi continueranno ad essere applicati ai contribuenti anche a seguito dell'entrata in vigore del nuovo art. 17, atteso che le modifiche apportate dal legislatore non mutano sostanzialmente la disciplina oggi vigente.
Nulla deve essere versato nel caso in cui le somme riscosse siano riconosciute indebite, e ciò, stante la formulazione della norma, dovrebbe valere sia per gli annullamenti in autotutela sia per gli annullamenti giudiziali.
Come già precisato, i decreti con cui verrà quantificato l’aggio devono essere approvati entro il 31 dicembre 2013 (art. 10, comma 13-quinquies, del D.L. n. 201/2011).
Quindi, prima di detto momento continua a trovare applicazione l’art. 17 del D.Lgs. n. 112/1999 ante D.L. n. 201/2011.
Sia sufficiente, al riguardo, rilevare che il legislatore non ha modificato l'art. 29, comma 1, lett. f), del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, che, con riferimento agli atti «impoesattivi», dispone che l’aggio deve essere integralmente addebitato al contribuente, una volta che sia decorso il termine per impugnare l'atto impositivo.
Infatti, considerato che, in base al disposto di cui alla lett. d) della disposizione ultima citata, i competenti Uffici dell'Agenzia delle entrate forniscono all'agente della riscossione gli elementi, acquisiti nella fase di accertamento, utili per individuare la situazione patrimoniale del debitore, non sembra potersi ulteriormente sostenere che l'onere posto a carico del contribuente costituisca effettivamente una remunerazione dell'attività dell'agente della riscossione che, di fatto, non viene espletata.
Al riguardo si consideri, inoltre, che, sulla base delle disposizioni vigenti, l'avviso di accertamento è l'unico atto che il contribuente riceve prima dell'espropriazione forzata; pertanto, l'agente della riscossione può procedere con il pignoramento dei beni del debitore, omettendo qualsivoglia attività propedeutica ad esso.
Se, in caso di inadempimento del contribuente, il soggetto deputato alla riscossione è direttamente legittimato ad avviare la fase dell'esecuzione forzata, sembra trovare giustificazione unicamente l'addebito nei confronti del soggetto inadempiente delle spese relative alla procedura esecutiva e non anche di quelle percentualmente parametrate alle somme iscritte a ruolo.
Di conseguenza, considerata, la novella funzione «impoesattiva» rivestita dall'avviso di accertamento, almeno per quanto concerne le imposte dirette e l'IVA, sarebbe stata probabilmente necessaria da parte del legislatore una ulteriore riflessione, non soltanto sul quantum e sul quomodo di determinazione dell’aggio di riscossione, ma anche sull'effettiva necessità di applicare detto onere aggiuntivo anche nei casi in cui l'attività dell'agente della riscossione sia confinata alle sole procedure espropriative eventuali e comunque successive alla notifica dell'atto impositivo.
Aggio di riscossione
L'art. 17, D.Lgs. 13 aprile 1999, n. 112 nella versione attualmente in vigore, prevede che l'aggio di riscossione sia pari al 9% delle somme iscritte a ruolo e dei relativi interessi di mora, e che sia a carico del debitore:
- in misura pari al 4,65% delle somme iscritte a ruolo riscosse in caso di versamento degli importi entro 60 giorni dalla notifica della cartella di pagamento;
- per l'intero in caso contrario.
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Aggio di riscossione |
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Misura |
9% delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora |
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Suddivisione del carico |
A carico del contribuente 4,65% delle somme iscritte a ruolo, se il
versamento avviene entro 60 giorni dalla notifica della cartella di
pagamento, per l'intero in caso contrario. |
Le modifiche contenute nel D.L. 31 maggio 2010, n. 78 in materia di accertamenti "esecutivi"contribuiscono ad eliminare alcune anomalie presenti nel sistema di riscossione dei tributi.
Il contribuente, nel sistema ante D.L. 78/2010, a meno che non avesse optato per l'acquiescenza all'avviso di accertamento, era tenuto in ogni caso a corrispondere ad Equitalia, proprio in virtù dell'anomalia del sistema, gli aggi di riscossione, anche nel caso in cui lo stesso avesse adempiuto all'obbligazione tributaria, nel termine di 60 giorni contenuto nella cartella di pagamento.
Nel nuovo modello esattivo, invece, il contribuente dovrà corrispondere gli aggi per l'intero solo se provvederà a versare gli importi oltre il termine per il ricorso.
Pertanto, con il nuovo sistema della concentrazione della riscossione, si viene sempre più delineando la funzione dell'aggio come tributo di scopo a carico degli inadempimenti della riscossione spontanea in base agli avvisi di accertamento (Ctp Modena n. 53/2010).
Aggio e riscossione spontanea a mezzo ruolo
Vi sono inoltre ruoli e quindi cartelle esattoriali, non utilizzati per la riscossione coattiva, ma per quella "spontanea". In merito, l'art. 32, D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 rubricato "Riscossione spontanea a mezzo ruolo" stabilisce che: "La riscossione spontanea a mezzo ruolo è effettuata nel numero di rate previsto dalle disposizioni relative alle singole entrate; le rate scadono l'ultimo giorno del mese. Si considera riscossione spontanea a mezzo ruolo quella da effettuare, nei casi previsti dalla legge:
a) a seguito di iscrizione a ruolo non derivante da inadempimento;In tali ipotesi l'aggio di riscossione è posto a carico dell'ente creditore se il pagamento avviene entro 60 giorni della notifica, oltre tale termine, viceversa risulta a carico del debitore.
b) quando la somma da iscrivere a ruolo è ripartita in più rate su richiesta del debitore".
Aggio e accertamenti su imposte d'atto
Nel merito degli accertamenti sulle imposte indirette, il contribuente deve procedere al versamento delle somme dovute entro 60 gg. dalla notifica dell'atto, con la possibilità di evitare la successiva cartella di pagamento, e, di conseguenza, gli aggi di riscossione.
Aggio e liquidazioni automatiche/controlli formali
Qualora la cartella di pagamento sia dovuta in seguito a liquidazione automatica/controllo formale della dichiarazione, al contribuente, come visto, saranno addebitati gli aggi di riscossione.
Aggio e annullamento atto dell'ufficio
In linea generale, come visto gli aggi sono dovuti in tutti i casi in cui Equitalia venga chiamata in causa.
Qualora l'annullamento o lo sgravio delle somme siano avvenuti solo in via parziale, l'aggio deve venire riconteggiato, riproporzionandolo agli importi dovuti.
L'aggio poi, non dovrebbe essere a carico del contribuente nel caso di cartelle emanate a seguito di somme erroneamente/indebitamente rimborsate ai sensi dell'art. 43, D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, ove l'errore sia imputabile all'ente impositore.
Problematica, infine, si profila la situazione in cui l'obbligazione tributaria sia definita mediante conciliazione giudiziale, in un momento in cui i termini per il versamento delle somme a seguito di cartella siano spirati.
Accertamento esecutivo e costi della riscossione
La recente unificazione tra determinazione amministrativa della ricchezza e procedure di riscossione delle relative imposte consente all’agente per la riscossione di procedere ad esecuzione forzata «senza la preventiva notifica della cartella di pagamento»; su questo aspetto, si innesta anche la questione del «costo della riscossione», cioè degli aggi esattoriali. In prima battuta, per il contribuente, l’effetto è addirittura favorevole, in quanto l’estromissione dell’esattore dalla riscossione coattiva, almeno se il contribuente paga in tempo, solleva quest’ultimo dall’aggio esattoriale. Sul costo della riscossione è intervenuto anche il «decreto Monti» del dicembre 2011, con disposizioni programmatiche tendenti a trovare un equilibrio tra i vari possibili criteri per ripartire questo costo.
Infatti il nuovo sistema di riscossione elimina l’anomalia presente nel sistema attuale, consistente nel fatto che il contribuente, a seguito di accertamento, dovendo attendere la cartella di pagamento per il versamento delle somme, deve necessariamente corrispondere gli aggi di riscossione nella misura del 4,65%. In base alla disciplina attuale, il contribuente, vedendosi costretto ad attendere la cartella per versare le somme contestate, è costretto a versare gli aggi all’Agente della Riscossione. Gli aggi di riscossione, come prevede l’art. 17 del D.Lgs. 13 aprile 1999, n. 112, corrispondono al 9% delle somme iscritte a ruolo, e gravano sul contribuente: nella misura del 4,65%, se egli provvede a versare gli importi entro 60 gg dalla cartella di pagamento; per l’intero in caso contrario. Con le modifiche apportate dal D.L. n. 78/2010, invece, se il contribuente ha intenzione di pagare entro 60 giorni dalla notifica dell’accertamento, non sarà più costretto a corrispondere gli aggi.
Per contro, ove il versamento non avvenga, alle somme richieste mediante l’accertamento devono aggiungersi:
- gli interessi di mora (art. 30 del D.P.R. n. 602/1973), da computarsi a partire dal giorno successivo alla notifica dell’atto;
- gli aggi di riscossione per l’intero, che corrispondono al 9% delle somme iscritte a ruolo (art. 17 del D.Lgs. n. 112/1999);
- il rimborso delle spese esecutive (art. 17 del D.Lgs. n. 112/1999).
- a partire dal giorno successivo al termine ultimo per la presentazione del ricorso, le somme dovute sono maggiorate degli interessi di mora, calcolati dal giorno successivo a quello di notifica dell'atto;
- all'agente per la riscossione spetta l'aggio, interamente a carico del debitore, ed il rimborso delle spese di esecuzione.
L'indicazione, tuttavia, appare sterile, se solo si considera che, già oggi, chi ha interesse a definire un avviso di accertamento lo può fare senza attendere la cartella esattoriale, beneficiando peraltro delle riduzioni previste dall'istituto dell'acquiescenza. Il nuovo sistema così disegnato, pertanto, è stato evidentemente congegnato come ruotante attorno al principio del solve et repete, vale a dire sulla esistenza di una sorta di impotenza del contribuente che, una volta raggiunto dall'avviso di accertamento, non avrebbe altra via che pagare quanto richiesto, salvo poi perseguire le vie giurisdizionali previste dall'ordinamento per vedersi riconosciute le proprie ragioni ed, eventualmente, richiedere il rimborso di quanto già anticipato.
Sotto questo profilo, la misura del compenso all'agente della riscossione al 9%, già di per se particolarmente onerosa, appare assumere effetti (para)sanzionatori se si considera che d'ora in avanti l'agente della riscossione non avrà neppure l'onere di notificare la cartella di pagamento.
Modifiche alla misura dell’aggio
La misura dell’aggio, nel corso degli anni, ha subìto rilevanti modifiche, tanto è vero che il succitato art. 17 D.Lgs. n. 112 del 1999 è stato più volte modificato, come dalla seguente sintetica esposizione.
1) Testo in vigore sino al 2 ottobre 2006
L’art. 17 cit. prevedeva le seguenti determinazioni, a seguito delle modifiche apportate dal D.Lgs. n. 193 del 27 aprile 2001:
- l’attività dei concessionari era remunerata con un aggio sulle somme iscritte a ruolo riscosse; l’aggio era pari ad una percentuale tra un minimo ed un massimo di tali somme da determinarsi, per ogni biennio, con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre dell’anno precedente il biennio di riferimento, sulla base di determinati e specifici criteri tassativamente esposti;
- l’aggio era a carico del debitore in misura non superiore al 4,65 per cento della somma iscritta a ruolo; l’aggio a carico totale del debitore era dovuto soltanto in caso di mancato pagamento entro la scadenza della cartella di pagamento e la sua misura era determinata con il succitato decreto ministeriale;
- la restante parte dell’aggio era a carico dell’ente creditore;
- il servizio di riscossione connesso alla gestione degli “avvisi bonari” poteva essere remunerato con un aggio sulle somme riscosse, determinato, in misura pari al 60% dell’aggio calcolato come sopra, tenendo conto dei singoli ambiti territoriali, per i minori costi rispetto alla riscossione tramite cartella (D.M. 08/06/2001, in G.U. n. 179 del 03/08/2001, in vigore dal 18 agosto 2001).
L’art. 17 cit., per il succitato periodo temporale, a seguito delle modifiche intervenute con il D.L. n. 262 del 03 ottobre 2006, convertito con modificazioni dalla Legge n. 286 del 24 novembre 2006, prevedeva le seguenti determinazioni:
- l’attività dei concessionari era remunerata con un aggio sulle somme iscritte a ruolo riscosse; l’aggio era pari ad una percentuale tra un minimo ed un massimo di tali somme da determinarsi, per ogni biennio, con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre dell’anno precedente il biennio di riferimento, sulla base di determinati e specifici criteri tassativamente esposti;
- l’aggio era a carico del debitore in una misura determinata con un decreto ministeriale, e comunque non superiore al 5 per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella di pagamento; in tale caso, la restante parte dell’aggio era a carico dell’ente creditore;
- integralmente a carico del debitore, in caso contrario;
- il servizio di riscossione connesso alla gestione degli “avvisi bonari” poteva essere remunerato con un aggio sulle somme riscosse, determinato, in misura pari al 60% dell’aggio calcolato come sopra, tenendo conto dei singoli ambiti territoriali, per i minori costi rispetto alla riscossione tramite cartella (D.M. 08/06/2001, in G.U. n. 179 del 03/08/2001, in vigore dal 18 agosto 2001).
L’art. 17 cit., a seguito delle ulteriori e più rilevanti modifiche apportate dal D.L. n. 185 del 29/11/2008, convertito dalla Legge n. 2 del 28/01/2009 (in suppl. ord. n. 14 alla G.U. n. 22 del 28/01/2009), a far data dall’01 gennaio 2009, stabilisce che:
- l’attività degli agenti della riscossione è remunerata con un aggio pari al 9% (nove per cento) delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora e che è a carico del debitore:
a) in misura del 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella; in tal caso, la restante parte dell’aggio è a carico dell’ente creditore;
b) integralmente a carico del debitore, in caso contrario, senza tenere conto della sospensione feriale dei termini;
- limitatamente alla riscossione spontanea a mezzo ruolo (pagamento di entrate extratributarie, di imposte relative a redditi soggetti a tassazione separata o quando la somma che deve pagare il debitore deve essere suddivisa in più rate su richiesta dello stesso), l’aggio spetta agli agenti della riscossione nella percentuale dell’1% (uno per cento), come stabilito dal decreto del 04 agosto 2000 del Ministro delle Finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 201 del 29 agosto 2000;
- tutte le percentuali di cui sopra possono essere rideterminate con decreto non regolamentare del Ministro dell’Economia e delle Finanze, nel limite di due punti percentuali di differenza rispetto a quelle sopracitate, tenuto conto del carico dei ruoli affidati, dell’andamento delle riscossioni e dei costi del sistema;
- l’agente della riscossione trattiene l’aggio all’atto del riversamento all’ente impositore delle somme riscosse.
Quindi, la percentuale dell’aggio, oggi, è calcolata su due voci:
- somme iscritte a ruolo riscosse;
- relativi interessi di mora
In particolare, la norma in questione ha apportato delle modificazioni all’art. 17 del D.Lgs. 13 aprile 1999, n. 112, rubricato “Remunerazione del servizio”, atteso che con la locuzione di aggio si suole intendere la remunerazione tipica, cioè il compenso, spettante all’agente per il servizio di riscossione delle somme iscritte a ruolo.
La materia aveva già subito di recente alcuni mutamenti per effetto dell’art. 2, comma 3, lettera a), n. 1), del D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 novembre 2006, n. 286 che, in sostanza, innovando il comma 3 dell’art. 17 del D.Lgs. n. 112/1999, aveva introdotto l’obbligo a carico del debitore di sostenere il pagamento dell’aggio, ovvero di versare il corrispettivo spettante all’agente della riscossione, modulandone l’entità in relazione al momento dell’adempimento eseguito dal contribuente.
Infatti, prima dell’entrata in vigore della citata L. n. 286/2006, l’aggio incombeva sul debitore solo in caso di mancato pagamento del ruolo entro i termini di scadenza.
Sicché, a decorrere dal 2006, dopo le cennate modifiche, il discrimine che regola detto pagamento viene ricondotto alla circostanza che l’estinzione del carico iscritto a ruolo avvenga entro od oltre i sessanta giorni dalla scadenza della cartella di pagamento. Nel primo caso, l’aggio viene addebitato contestualmente sia all’ente creditore che al soggetto debitore, mentre è imputato integralmente al contribuente, qualora l’assolvimento stesso avvenga oltre i predetti sessanta giorni.
Le novità apportate in sede di conversione del D.L. 185/2008 riguardano anche le domande di inesigibilità
In seguito alle modifiche, le somme anticipate dai "vecchi" concessionari della riscossione in base all'obbligo del non riscosso come riscosso, riferite a quote non erariali, se comprese in domande di rimborso o comunicazioni di inesigibilità presentate prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto "anti-crisi" (29 gennaio 2009), verranno restituite con una riduzione del 10%.
Quindi, si sposta più avanti il termine fissato dal decreto "anti-crisi" (29 novembre 2008) per la presentazione delle domande di rimborso degli esattori, che sconteranno una riduzione del 10%. Le anticipazioni devono essere restituite in 20 rate annuali. La verifica sui crediti oggetto di rimborso deve essere eseguita nel momento del controllo a campione sull'inesigibilità delle quote.
Peraltro, sulle domande d'inesigibilità dei crediti presentate dagli agenti, l'art. 27 c. 8, D.L. 185/2008, che ha integrato l'art. 19, D.Lgs. 13 aprile 1999, n. 112, stabilisce che l'agenzia delle Entrate possa fare ricorso ai poteri d'indagine che la legge gli attribuisce per l'accertamento delle imposte sui redditi (art. 32, D.P.r. 29 settembre 1973, n. 600) e dell'Iva (art. 51, D.P.r. 633/1972).
Al riguardo, va precisato che la comunicazione d'inesigibilità della somma da riscuotere deve essere inviata, anche in via telematica, all'ente creditore, per il discarico delle quote iscritte a ruolo. L'art. 19, D.Lgs. 112/199 dispone che la mancata presentazione della comunicazione, entro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo, costituisce causa di perdita del diritto al discarico della quota.
Inoltre, l'art. 36, D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, conv. con modif. con L. 28 febbraio 2008, n. 31 ha chiarito la questione del termine ultimo per la presentazione delle domande di inesigibilità.
Con una disposizione di interpretazione autentica (comma 4 quinquies) ha stabilito che le regole contenute nell'art. 1, c. 426 e 426 bis, L. 30 dicembre 2004, n. 311, e succ. modif. e nell'art. 3, c. 12, D.L. 30 settembre 2005, n. 203, conv. con modif. con L. 2 dicembre 2005, n. 248, "si interpretano nel senso che le società che hanno aderito alla sanatoria prevista dal predetto articolo 1, commi 426 e 426 bis, della legge n. 311 del 2004 e la maggioranza del cui capitale sociale è stata successivamente acquistata da Equitalia S.p.a. possono presentare, anche ai fini della stessa sanatoria, entro il 30 settembre 2010, le comunicazioni di inesigibilità relative a tutti i ruoli consegnati fino al 30 settembre 2007". Entro il 30 settembre 2010, peraltro, possono altresì essere integrate le comunicazioni già presentate, con riferimento agli stessi ruoli.
Dunque, il decreto "milleproroghe" ha affrontato la questione delle domande d'inesigibilità che gli agenti della riscossione sono tenuti a presentare agli enti creditori e consente alle vecchie società concessionarie il cui capitale sociale è stato acquistato da Equitalia, anche a quelle che in passato hanno aderito alla sanatoria, di presentare entro il 30 settembre 2010 sia le comunicazioni che i crediti non sono più riscuotibili, sia di integrare le vecchie domande già inviate. Questo termine vale per tutti i ruoli consegnati fino al 30 settembre 2007. Il termine triennale per i controlli da parte dei creditori decorre, invece, dal 1° ottobre 2010.
L'art. 36, c. 4 quinquies, D.L. 248/2007, conv. con modif. con L. 31/2008 è, appunto, una norma di interpretazione autentica, la cui ratio è proprio quella di chiarire il significato di altre norme di legge.
In particolare, l'art. 39, D.L. 1° ottobre 2007, n. 159, conv. con modif. con L. 29 novembre 2007, n. 222 (cd. "collegato alla Finanziaria 2008") ha ampliato i termini per i ruoli consegnati fino al 30 settembre 2007, ma avrebbe potuto indurre in errore poiché faceva riferimento alle società partecipate da Equitalia.
Va rilevato che, in realtà, tutte le concessionarie sono state acquisite da riscossione S.p.a. (oggi Equitalia S.p.a.) e sono partecipate dalla società pubblica. Equitalia è subentrata agli esattori per la gestione dell'attività di riscossione a mezzo ruolo e ha acquistato una quota maggioritaria del capitale sociale delle società concessionarie, a condizione che i cedenti acquistassero una partecipazione al capitale.
E' da porre in evidenza che, prima dell'intervento normativo (art. 39, D.L. 159/2007) che ha disposto la proroga dei termini, la data di riferimento iniziale per la consegna dei ruoli era il 31 agosto 2005, mentre il termine per l'informativa sull'inesigibilità era fissata al 31 ottobre 2008. Laddove il riferimento iniziale per la consegna dei ruoli era il 31 agosto 2005, la proroga non poteva che riguardare anche i vecchi concessionari esattori, atteso che la riforma della riscossione è stata varata con l'art. 3, D.L. 203/2005 ed è divenuta efficace solo a decorrere dal 1° ottobre 2006. Quindi, in epoca successiva alla data fissata per la consegna dei ruoli (31 agosto 2005).
Ne consegue che la disposizione di proroga si applica a tutti i ruoli affidati ai concessionari della riscossione, anche a quelli che hanno ceduto il ramo d'azienda in seguito alla riforma. Sia gli ex concessionari, sia gli attuali agenti della riscossione sono tenuti a presentare agli enti impositori le comunicazioni di inesigibilità dei crediti.
L'informativa deve essere trasmessa entro il terzo anno successivo a quello di consegna dei ruoli.
Il termine è perentorio e in caso di mancata osservanza l'esattore perde il diritto a discaricare le quote. Tuttavia, la comunicazione è soggetta ad una successiva integrazione se, nel momento in cui è presentata, le procedure esecutive sono ancora in corso per causa non imputabile all'esattore. Questi se ha adempiuto all'obbligo di legge è discaricato automaticamente dopo tre anni dalla comunicazione d'inesigibilità.
Solo dopo il decorso di questo termine, durante il quale l'ente creditore può operare un controllo sulla correttezza dell'attività esecutiva, il concessionario può eliminare dalle scritture patrimoniali le quote discaricate.
Fino al discarico, però, resta salvo il potere dell'Ufficio di comunicare al concessionario l'esistenza di nuovi beni da sottoporre a esecuzione e di segnalare azioni cautelari e esecutive da attivare per riscuotere i crediti.
La remunerazione della riscossione delle entrate patrimoniali non vale per la procedura di ingiunzione fiscale
Con sentenza 12 giugno 2012, n. 3413, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha affermato che l’ingiunzione fiscale costituisce procedimento speciale che gli Enti locali possono adottare solo per il caso in cui procedano direttamente all’accertamento ed alla riscossione, ovvero ne dispongano l’affidamento, anche disgiunto, a soggetti terzi. Tale procedimento non prevede l’iscrizione a ruolo e la cartella di pagamento quali passaggi necessari ai fini dell’esecutività della pretesa.
L’ingiunzione fiscale costituisce, infatti, essa stessa titolo esecutivo e non rientra nell’ambito di applicazione delle previsioni legislative disciplinanti l’aggio del concessionario del servizio di riscossione, le quali espressamente fanno riferimento alla sola iscrizione a ruolo. Con la precisazione che nemmeno la norma che inibisce maggiori oneri per il contribuenti in caso di affidamento a terzi del servizio, può fornire argomentazioni sufficienti a sostenere l’equiparazione dei due strumenti di riscossione.
E’ ragionevole, infatti, attribuire il riferimento al “divieto di aggravio economico” non già alla concorrente procedura di riscossione mediante ruoli ed ai suoi costi, ma alla procedura di ingiunzione fiscale gestita direttamente dall’amministrazione, in quanto il legislatore ha voluto chiarire che l’affidare il servizio a terzi, ovvero a propria società in house, non deve determinare un aumento degli oneri per il debitore rispetto a quanto deriverebbe dalla diretta gestione delle procedura da parte degli uffici comunali.
Conclusioni
Alla luce di quanto sopra esposto, l’art. 17 più volte citato presenta profili di illegittimità costituzionale per irragionevolezza (artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione) perché:
- c’è una sproporzione non giustificata economicamente tra l’aggio dell’1% e del 9% (8% per i ruoli emessi a partire da gennaio 2013) a seconda della spontaneità o meno del pagamento a mezzo ruolo;
- il limite di pagamento dei 60 giorni (art. 25, comma 2, D.P.R. n. 602/73 cit.) non tiene conto, assurdamente, della sospensione feriale dei termini per proporre ricorso (art. 21, D.Lgs. n. 546/1992 ed art. 1, L. n. 742 del 07/10/1969);
- l’aggio al 9%, senza alcun limite annuo, a carico integrale del debitore-contribuente, è previsto in caso di mancato pagamento entro 60 giorni dalla notifica della cartella esattoriale, peraltro senza tenere conto della sospensione feriale dei termini, quando il suddetto mancato pagamento può dipendere dalla sospensione della riscossione a cura del giudice tributario (art. 47, D.Lgs. n. 546/1992) o della stessa Amministrazione finanziaria (art. 39, D.P.R. n. 602/73) o per cause di forza maggiore (art. 6, comma 5, D.Lgs. n. 472/1997) o per obiettive condizioni di incertezza sull’applicazione della norma tributaria (art. 9, Legge n. 212 del 27 luglio 2000 - Statuto dei diritti del contribuente, spesso ignorato dal legislatore fiscale); in particolare, poi, non bisogna dimenticare che le vecchie norme fiscali (art. 32 R.D. n. 1608 del 17 settembre 1931, norma purtroppo totalmente abrogata) ponevano espressamente soltanto a carico dell’Erario l’onere degli aggi sulla riscossione delle sopratasse (Circolare ministeriale n. 455190 dell’08 luglio 1960);
- infine, nella determinazione dell’aggio nella misura unica e fissa del 9%, il legislatore non ha tenuto più conto della situazione sociale ed economica di ciascun ambito territoriale, valutata sulla base di indici di sviluppo economico elaborati da organismi istituzionali; infatti, il precedente comma 1 dell’art. 17 cit , con le ultime modifiche della Legge n. 2/2009 cit., è stato totalmente sostituito, con l’abrogazione delle suddette limitazioni geografiche, e, di conseguenza, è stato implicitamente e parzialmente abrogato il Decreto Ministeriale del 04/08/2000 cit., che prevedeva tale differenzazione, che invece è rimasto solo per la determinazione dell’aggio dell’1% limitatamente alla riscossione spontanea a mezzo ruolo (art. 17, comma 5-bis, cit.).
Peraltro in relazione all’introduzione dell’accertamento esecutivo, «l’aggio è integralmente a carico del contribuente». Anche in questo caso, il vecchio regime, appariva meno gravoso, perché il contribuente, che non prestava acquiescenza all’accertamento o ad una comunicazione di irregolarità, poteva pagare entro sessanta giorni dalla notifica della cartella di pagamento beneficiando di una riduzione dell’ aggio a circa la metà.
È da chiedersi, però, se la nuova previsione che sancisce l’addebito esclusivo al contribuente sia ragionevole, o se poteva essere inserita una scriminante, per individuare situazioni in cui l’aggio sarebbe stato addebitato in misura ridotta, ricalcando il vecchio regime.
Premesso che il soggetto deputato alla riscossione deve conseguire introiti in relazione all’attività che svolge ed ai costi che sostiene, qualora questi non vengono posti integralmente carico della fiscalità generale, la remunerazione del servizio di riscossione dei tributi non può che ricadere sull’ente impositore, sul contribuente moroso o su entrambi.
Col vecchio regime l’addebito ridotto a titolo di aggio al 4,65%, nel caso di pagamento spontaneo della cartella di pagamento entro 60 giorni dalla notifica, si giustificava perché l’agente della riscossione, nella prima fase dell’attività, si limitava a ricevere il ruolo, compilare e notificare la cartella di pagamento. Il fatto che la restante parte dell’aggio veniva corrisposta dall’ente impositore può ricondursi all’esigenza di far fronte ai costi fissi che sostiene l’agente della riscossione.
Decorso il predetto termine, l’ aggi veniva corrisposto in misura integrale dal contribuente, anche in caso di pagamento spontaneo tardivo, in quanto l’agente della riscossione doveva organizzare quelle attività necessarie per l’esecuzione forzata, tra cui la ricerca dei beni da aggredire o da sottoporre a misure cautelari.
Con il nuovo sistema, trovandosi il contribuente in una situazione di morosità già nel momento in cui l’avviso di accertamento viene «affidato» all’Agente della riscossione, si è ritenuto di poter mettere integralmente a suo carico l’ aggio, in quanto Equitalia, dopo aver preso in carico l’atto impositivo, deve direttamente organizzare tutte le attività necessarie per porre in essere l’espropriazione forzata.
Dobbiamo, però, evidenziare che, a prescindere dalla possibilità di rimodulare l’entità, esistono dubbi di ragionevolezza della determinazione dell’aggio in misura percentuale rispetto al debito tributario, svincolato dai costi della procedura di esazione e senza un tetto massimo. Se si parte dal presupposto che i costi vivi di esazione sono sempre gli stessi, come si giustifica la previsione di un aggio in misura percentuale?
L’aggio, così come congegnato, rappresenta, in buona sostanza, una forma di ripartizione del costo di Equitalia tra i contribuenti morosi, in proporzione all’entità del debito, assumendo, quindi, natura tributaria o paratributaria. I costi della struttura deputata alla riscossione dei tributi (i ccdd. costi fissi), invece di gravare sulla fiscalità generale o sull’ente impositore e quindi comunque sulla collettività, finiscono per essere addossati ad alcuni contribuenti in proporzione alla entità del debito tributario accertato dall’Ufficio impositore.
Posto che siamo di fronte ad una spesa collettiva, qual è quella connessa all’istituzione del servizio di riscossione dei tributi, l’attuale criterio di ripartizione di tale spesa (svincolato dai «costi marginali» sostenuti dell’agente della riscossione per la singola procedura esattiva), finisce per confliggere con il principio di cui all’art. 53 Cost., il quale esige il coinvolgimento di tutti i consociati che manifestano una capacità contributiva.
Bisogna considerare, d’altra parte, che, nonostante la previsione di un aggio così corposo (9%), non è detto che Equitalia riesca a bilanciare i propri conti; in tal caso le perdite di Equitalia devono essere ripianate dai soci, cioè dall’Agenzia delle entrate ed INPS, e quindi i costi fissi del servizio di riscossione possono comunque finire in buona parte a carico della collettività.
In attesa e con la speranza che la Corte Costituzionale possa intervenire nella presente materia, il legislatore potrebbe ulteriormente modificare il più volte citato art. 17, D.Lgs. n. 112/1999 (come ha già fatto negli anni precedenti) con le seguenti necessarie correzioni, non dimenticando che, oggi, non esiste più il sistema di affidamento in concessione del servizio nazionale della riscossione, in quanto le relative funzioni pubbliche sono direttamente attribuite all’Agenzia delle entrate, con sensibile risparmio dei costi (art. 97 della Costituzione).
Le auspicate ed urgenti modifiche legislative, in tema di aggi, dovrebbero:
1) lasciare inalterata la misura dell’aggio all’1% limitatamente alla riscossione spontanea a mezzo ruolo (art. 32, D.Lgs. n. 46 del 26 febbraio 1999);
2) fissare la misura dell’aggio da un minimo del 3% ad un massimo del 4% con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, tenendo conto del limite annuo e della situazione sociale ed economica di ciascun ambito territoriale, valutata sulla base di indici di sviluppo economico elaborati da organismi istituzionali;
3) l’aggio essere a carico del debitore nella misura del 2% delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella esattoriale (o dell’accertamento esecutivo contenente la cartella, tenendo conto della sospensione feriale dei termini; la suddetta misura del 2% rimanere anche in caso di pagamento oltre i suddetti 60 giorni in caso di sospensione della riscossione disposta dal giudice tributario (art. 47, D.Lgs. n. 546/1992) o dalla stessa Amministrazione finanziaria o locale o previdenziale, oppure in caso di forza maggiore o in caso di obiettive condizioni di incertezza sull’applicazione della norma tributaria o previdenziale o dei tributi locali;
4) nella ipotesi di cui al precedente n. 3, la restante parte dell’aggio essere a carico dell’ente creditore;
5) in caso contrario alle ipotesi di cui al precedente n. 3, l’aggio essere dovuto integralmente dal debitore-contribuente, sempre nei limiti del 3% o 4%, come al precedente n. 2, ma con il limite annuo e non in misura fissa;
La determinazione degli aggi esattoriali, sembra ancora troppo rigida, troppo gravosa per chi comunque paga. Elementari considerazioni di efficienza indurrebbero infatti, in presenza di inadempimento del debitore, a premiare l'attività esattiva di Equitalia, che dovrebbe diventare un incubo per chi si nasconde anziché essere l'incubo per chi comunque paga, ed è oltretutto gravato da aggi pesantissimi. Al limite, ma il punto sarebbe meritevole di ulteriori approfondimenti, è meglio che l'esattore prenda tutto quello che riesce a riscuotere da chi altrimenti non avrebbe pagato, a fronte di un minore aggio a carico di debitori diligenti e solvibili. È un altro modo per contrastare una situazione che, anche sul versante della riscossione, sembra un paradiso per chi può nascondersi, e un inferno per chi è invece esposto ad una azione esecutiva inesorabile (per chi ci casca), ma incapace di individuare i furbi.
(Maurizio Villani)
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