Risarcimento del danno da ipoteca esattoriale illegittima

Articolo 20.08.2013 (Giorgio Seminara)

La nullità delle ipoteche iscritte dagli agenti della riscossione per i debiti inferiori agli ottomila euro, è una norma che guarda al passato. Le decisioni delle Sezioni Unite della Cassazione (sentenze nn. 4077/2010 e 5771/2012), hanno infatti riaperto i giochi a favore di tutti quei contribuenti che negli anni scorsi hanno subito e dovuto far fronte a iscrizioni ipotecarie oggi bollate come illegittime.

Preso atto in via definitiva che la procedura esecutiva utilizzata dal concessionario della riscossione non era conforme al dettato normativo di cui all'articolo 76 del D.P.R. n. 602/1973, molti contribuenti hanno dunque agito per richiedere il pagamento delle spese ingiustamente sostenute a fronte di tali iscrizioni ipotecarie nonché degli eventuali danni, anche morali, dagli stessi subiti.

Che il tema sia di stretta attualità e che la partita in gioco sia di una certa consistenza lo si evince anche dal comportamento recentemente assunto dagli stessi vertici della società capogruppo dei concessionari della riscossione, che hanno deciso di cancellare in autotutela le iscrizioni ipotecarie per debiti iscritti a ruolo di importo inferiore a otto mila euro.

Invero, sulla vicenda delle iscrizioni ipotecarie per debiti inferiori agli ottomila euro si erano già levate nel recente passato più di una critica e numerose sono le pronunce di merito che si sono alternate dando ragione ora ai contribuenti ora all'operato dei Concessionari della riscossione.

Oggi, dopo l'intervento sia della Cassazione sia del legislatore (v. legge n. 73/2010), il quadro sembra definito una volta per tutte ed è quindi il momento giusto per ripercorrere brevemente questa intricata vicenda e per comprendere come si è giunti a questa decisione “finale” e, soprattutto, quali conseguenze la stessa può assumere.

La trattazione sull’argomento sarà di taglio tendenzialmente pratico, senza comunque perdere di vista le questioni squisitamente teorico-formali. Questo perché le azioni risarcitorie esperibili dai contribuenti, seppur apparentemente semplici, nascondono in realtà notevoli insidie.

Passando al merito della questione, il tema del risarcimento del danno da ipoteca esattoriale illegittima può essere, per comodità, articolato in quattro punti che pongono problemi del tutto diversi.

1. Giurisdizione

L’agente della riscossione eccepisce solitamente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario (Giudice di Pace o Tribunale) in merito all’accertamento della contestata illegittimità dell’iscrizione ipotecaria per debiti di natura tributaria, sostenendo che la materia del contendere non rientri tra quelle di competenza del giudice ordinario quanto piuttosto tra quelle di competenza delle Commissioni Tributarie ex art. 2, comma 1, del D.lgs. n. 546/1992. Tale eccezione è, però, priva di ogni fondamento giuridico, per i motivi che seguono.

Si osserva, in primo luogo, che il contenzioso in esame non concerne la materia tributaria (cancellazione dell’ipoteca, impugnazione delle cartelle di pagamento, ecc.), ma unicamente l’azione di risarcimento dei danni per illegittime iscrizioni ipotecarie sui beni immobili intestati ai contribuenti, in quanto eseguite dall’Agente della riscossione per un importo complessivo inferiore a quello minimo di euro ottomila. E infatti, è indiscutibile che qualora la domanda di risarcimento dei danni sia basata su comportamenti illeciti tenuti dall’Amministrazione Finanziaria dello Stato o di altri Enti impositori, la controversia, avendo a oggetto una posizione sostanziale di diritto soggettivo del tutto indipendente dal rapporto tributario (crediti tributari), è devoluta alla cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, non potendo sussumersi in una delle fattispecie tipizzate che, ai sensi dell’art. 2 comma 1° del D.lgs. n. 546/1992, rientrano nella giurisdizione esclusiva delle Commissioni Tributarie.

Il citato D.lgs. n. 546/1992 devolve alla giurisdizione tributaria tutte le controversie nelle quali si contesta la legittimità o meno dell’imposta, sicché va riconosciuta piena autonomia alla proposta azione di risarcimento del danno.

D’altro canto, da attenta analisi della giurisprudenza assolutamente dominante, interpellata più volte proprio per individuare a chi tra giudice tributario e quello ordinario spettasse la giurisdizione sulla domanda di risarcimento del danno derivante da comportamenti dolosi o colposi dell’Amministrazione Finanziaria, ai sensi dell’art. 2043 c.c., non sembra possano sorgere dubbi sul fatto che l’attività della P.A., anche nel campo tributario, deve svolgersi nei limiti posti non solo dalla legge, ma anche della norma primaria del neminem laedere, per cui è consentito solo al giudice ordinario (recte: spetta al giudice ordinario) accertare se vi sia stato un comportamento colposo tale che, in violazione della suindicata norma primaria, abbia determinato la violazione di un diritto soggettivo (sul punto: Cassazione civile, SS.UU., sentenza 16.04.2007 n° 8952; Cassazione civile, SS.UU., sentenza 04.01.2007 n° 15; Cassazione civile, SS.UU., sentenza 15.10.1999 n° 722; Cassazione civile, SS.UU., sentenza 18.05.1995 n° 5477; di recente: Cassazione civile, SS.UU., sentenza 10.06.2013 n° 14506).

In seconda analisi, autorevole dottrina (FERRI, in Lezioni sul processo civile, il Mulino 2000) aveva già sottolineato che il problema del riparto delle giurisdizioni non ha nulla a che vedere con quello dei poteri del giudice, ordinario o tributario. Sotto questo profilo, va rilevato come da parte del giudice ordinario in sede di giurisdizione civile sia sempre possibile svolgere anche un’attività di controllo della legittimità degli atti amministrativi, seppur al solo fine della loro eventuale “disapplicazione”.

Il giudice, se per risolvere una controversia deve decidere questioni riguardanti la legittimità di un atto amministrativo, deve stabilire anzitutto se l’atto stesso sia o meno produttivo di validi effetti, ma questa indagine si svolge in via incidentale e quindi al solo fine di decidere la controversia.

Nessun rilievo, dunque, può assumere la circostanza che nella specie possa anche mancare una pronuncia irrevocabile di illegittimità della iscrizione ipotecaria (ad es., perché il contribuente non ha impugnato l’iscrizione ipotecaria innanzi alla Commissione Tributaria per richiederne la cancellazione). Il contenzioso in esame, infatti, non concernendo la materia tributaria ma l’azione di risarcimento per i danni subiti dai contribuenti a seguito delle illegittime iscrizioni ipotecarie, rientra nel novero dei giudizi ordinari.

Pertanto, il giudicante, senza entrare nel merito della debenza tributaria sul cui fondamento l’agente della riscossione ha ritenuto dover iscrivere l’ipoteca sull’immobile del contribuente, ha l’unico compito di accertare se detta iscrizione è conforme alla legge e valutare, conseguentemente, la rilevanza del comportamento adottato dal Concessionario, ai fini della declaratoria o meno della sussistenza dei presupposti per il risarcimento del danno.

Di conseguenza, assolutamente infondata deve ritenersi l’eccezione di carenza di giurisdizione del giudice ordinario eventualmente sollevata dall’agente della riscossione, atteso che l'attività della pubblica amministrazione, anche nel campo della pura discrezionalità, deve svolgersi nei limiti posti dalla legge e dal principio primario del neminem laedere, codificato nell'art. 2043 c.c., per cui è consentito al giudice ordinario accertare se vi sia stato da parte della stessa pubblica amministrazione, un comportamento doloso o colposo che, in violazione di tale norma e tale principio, abbia determinato la violazione di un diritto soggettivo. Infatti, stanti i principi di legalità, imparzialità e buona amministrazione, di cui all'art. 97 Cost., la pubblica amministrazione è tenuta a subire le conseguenza stabilite dall'art. 2043 c.c., atteso che tali principi si pongono come limiti esterni alla sua attività discrezionale, ancorché il sindacato di questa rimanga precluso al giudice ordinario (in tal senso: Cassazione civile, sez. III, sentenza n° 5120; Cassazione civile, sez. III, sentenza 27.03.2009 n° 7531; Cassazione civile, SS.UU., sentenza 13.12.2007 n° 26108).

2. Illegittimità dell’iscrizione ipotecaria

L'oggetto del contendere è l’art. 76 del D.P.R. n. 602/1973. In esso si prevede infatti che: «il concessionario può procedere all'espropriazione immobiliare se l'importo complessivo del credito per cui si procede supera complessivamente ottomila euro».

Secondo i legali delle società concessionarie della riscossione tale norma prevede solo un limite quantitativo per l'avvio dell'espropriazione immobiliare ma non anche per l'iscrizione dell'ipoteca, che costituisce invece la preliminare misura cautelare a garanzia dei crediti iscritti nei ruoli e non pagati dal contribuente.

A sostegno di tale tesi difensiva infatti gli agenti della riscossione citano il tenore lettera dell'art. 77 dello stesso D.P.R. n. 602/1973 ai sensi del quale «...il ruolo costituisce titolo per iscrivere ipoteca sugli immobili del debitore e dei coobbligati per un importo pari al doppio dell'importo complessivo del credito per cui si procede». Non c'è quindi nessun importo limite al disotto del quale non sia possibile iscrivere ipoteca a garanzie del credito esattoriale e quindi, sempre secondo la tesi difensiva sostenuta dai concessionari, nessun limite all'esercizio delle misure cautelari.

Sulla base di queste considerazioni i concessionari della riscossione hanno proceduto all'iscrizione di numerosissime ipoteche anche per debiti iscritti a ruolo di entità inferiore al limite degli ottomila euro. Si è assistito quindi a molteplici e ingiustificate violazioni di legge compiute dagli esattori, che spesso non hanno rispettato alcun principio di trasparenza, correttezza e proporzionalità nella procedura di riscossione dei tributi, come talvolta sottolineato anche dai mezzi di informazione.

Infatti, la procedura esecutiva utilizzata in questi anni non è stata assolutamente conforme al dettato normativo di cui all’art. 76 del D.P.R. n. 602/1973, atteso che la maggior parte delle iscrizioni ipotecarie erano certamente irragionevoli e sproporzionate, essendo palesemente incongrua la differenza tra la modesta somma complessiva (talvolta anche sotto i mille euro) eventualmente dovuta dal contribuente, e il valore dell’immobile ipotecato.

Tali iscrizioni, essendo state imposte per un credito non superiore agli otto mila euro in realtà- come si vedrà meglio infra- erano palesemente illegittime.

In realtà, prima della pronuncia delle Sezioni Unite, alcuni giudici di merito si erano già espressi in ordine alla debolezza della posizione sostenuta dai concessionari della riscossione, osservando che se il legislatore, in materia di esecuzione esattoriale consente il ricorso all’espropriazione forzata immobiliare soltanto quando il credito per cui si procede supera gli 8mila euro, tale limitazione non può che riguardare anche l’ipoteca che precede il pignoramento (v. Tribunale Napoli, sentenza 29.03.2007 n° 19703; Commissione Tributaria Provinciale Milano, sentenza 20.04.2009 n° 601). Trattasi, difatti, di rimedio che s'inserisce nel procedimento di espropriazione immobiliare, quale mezzo di realizzazione del credito, e che, quale “atto funzionale all’espropriazione forzata e quindi, mezzo di realizzazione del credito” (cfr. Cassazione civile, SS.UU., sentenza 31.01.2006 n° 2053), non può che essere regolato dagli stessi principi.

Tale interpretazione trae spunto da una lettura sistematica e letterale degli artt. 76 e 77 del D.P.R n. 602/1973, dei quali il primo consente al concessionario della riscossione di procedere all’espropriazione immobiliare solo se il credito complessivamente azionato superi gli ottomila euro; il secondo impone allo stesso concessionario di iscrivere ipoteca prima di procedere all’esecuzione forzata. L’apposizione di un limite quantitativo del credito da superare, per poter ricorrere a tale tipo di esecuzione risponde, all’evidenza, ai principi di logicità e ragionevolezza tesi a evitare una sproporzione tra entità del diritto tutelato e danno patrimoniale arrecato al debitore.

D’altro canto, nel nostro ordinamento è pacificamente riconosciuto il principio del divieto generale di “abuso del diritto” (in argomento: Cassazione civile, sez. III, sentenza 18.09.2009 n° 20106; Cassazione civile, SS.UU., sentenza 26.06.2009 n° 15029). E ciò atteso che il concessionario della riscossione, per i crediti di entità minore, può attivare gli altri strumenti esecutivi disciplinati dalla normativa sulla riscossione delle imposte, e in particolare l’esecuzione mobiliare e, se del caso, il pignoramento presso terzi.

Vale la pena di richiamare, in merito, la direttiva n. 12/2007 della stessa Equitalia, società a partecipazione pubblica responsabile del sistema di riscossione, emessa in tempi non sospetti e che oggi assume toni a dir poco ironici, con cui detta società ha diramato istruzioni operative nell’utilizzo delle misure cautelari, raccomandando di “non abusare di strumenti altamente invasivi se non nei casi in cui l’entità dei debiti tributari ne giustifichi l’utilizzo (ipoteca diretta sugli immobili solo per le cartelle superiori a 10 mila euro)” e di fare ricorso “solo in ultima istanza, ovvero in presenza di comportamenti evasivi ripetuti…alle ganasce fiscali e alle misure cautelari sugli immobili”.

Malgrado ciò, in questa tormentata vicenda la posizione dei concessionari della riscossione in ordine alle iscrizioni di ipoteche per debiti inferiori al citato valore soglia è stata sempre univoca e ferma sulla correttezza del proprio agire. In particolare Equitalia, ribadendo la correttezza del suo operato, ritiene che il limite di otto mila euro è, infatti, previsto dall'art. 76, comma 1, del D.P.R. n. 602/1973 solo perché l'agente della riscossione possa procedere all'espropriazione, dando luogo alla vendita, e non anche per l'iscrizione di ipoteca che rappresenta invece, uno strumento di garanzia per gli interessi degli enti creditori.

L'affermazione, solo apparentemente esatta, non può assolutamente essere condivisa, derivata com'è da una lettura errata e non consapevole dell’istituto dell’ipoteca.

Come è noto, l’ipoteca è una forma di garanzia reale che «attribuisce al creditore il diritto di espropriare (…) i beni vincolati a garanzia del suo credito» (art. 2808 c.c.).

Principale scopo ed effetto dell’iscrizione ipotecaria è dunque la possibilità di procedere all’espropriazione del bene gravato al fine di soddisfare il credito garantito. Vi è cioè una stretta connessione tra l’iscrizione ipotecaria e la (successiva) fase satisfattiva in via coattiva del credito garantito.

La predetta stretta correlazione emerge anche dal disposto dell’art. 77, comma 2, D.P.R. n. 602 del 1973, laddove è sancito che, in presenza di un certo rapporto tra credito erariale e valore dell’immobile, il concessionario iscrive ipoteca e che, decorsi sei mesi dall’iscrizione senza che il debito sia stato estinto, il concessionario procede all’espropriazione del bene ipotecato.

È evidente che anche la normativa sulla riscossione coattiva dei crediti erariali presuppone che l’iscrizione ipotecaria non è fine a se stessa ma è finalizzata all’espropriazione forzata del bene gravato.

Va allora ritenuto che uno dei presupposti della legittimità dell’iscrizione ipotecaria sia che il credito per cui si procede superi complessivamente la somma di euro ottomila. Tale importo infatti è il limite imposto dall’art. 76 D.P.R. cit. per poter procedere a espropriazione immobiliare; al di sotto di tale limite il concessionario può attivare solo le altre forme di esecuzione forzata (mobiliare ovvero quella presso terzi), ma non l’espropriazione immobiliare.

La ratio è facilmente intuibile. Trattandosi della forma più onerosa e foriera di maggiori sacrifici per il cittadino essa è stata riservata ai crediti erariali di più rilevante importo, al fine di evitare che per crediti a volte anche irrisori si possa “abusare” dello strumento ipotecario con iscrizioni su immobili di valore spesso consistente.

Se quindi al concessionario è vietata l’esecuzione immobiliare per crediti inferiori a ottomila euro è giocoforza dedurne che anche l’iscrizione ipotecaria, che detta esecuzione forzata precede e garantisce, e nella quale inevitabilmente deve sfociare, deve sottostare al suddetto limite di valore del credito azionato.

Se infatti il concessionario, in presenza di crediti di importo inferiore, non può comunque procedere a esecuzione forzata dei beni immobili, non si può ritenere legittimato all’iscrizione di ipoteca sugli stessi immobili che poi non potrebbe mai espropriare, dovendo ricorrere ad altre forme di esecuzione coattiva.

Né vale, in ipotesi, a legittimarlo il disposto del capoverso dell’art. 77 D.P.R. cit. che dispone l’obbligatorietà dell’iscrizione di ipoteca nei casi in cui l’importo del credito non superi il cinque per cento del valore dell’immobile da sottoporre a espropriazione.

Infatti la disposizione in esame va coordinata con quella dell’articolo precedente, sicché l’obbligo per il concessionario scatta sempre purché l’importo del credito superi la somma di otto mila euro, sotto la quale è vietato («l concessionario non procede all’espropriazione immobiliare…», art. 76, comma 2, D.P.R. n. 602 cit.).

Le norme del D.P.R. n. 602/1973, frutto di disordinati e torrentizi rimaneggiamenti dell'originario testo, non sono evidentemente coordinate e vanno perciò interpretate in modo che abbiano un significato logico-giuridico accettabile e conforme ai principi dell'ordinamento.

Non è possibile immaginare un'ipoteca priva del diritto di espropriare (e ridotta a semplice prenotazione reale per una eventuale espropriazione da altri iniziata e che potrebbe non intervenire mai !?), occorre più realisticamente affermare che l'ipoteca può essere iscritta solo laddove il credito complessivamente iscritto a ruolo superi gli ottomila euro.

Ebbene, ipotizzando un'ipoteca priva del diritto di espropriare, non si vede proprio come il concessionario potrebbe procedere. Al contrario dopo aver iscritto l'ipoteca potrebbe solo stare fermo e sperare che esista un altro creditore che inizi una procedura immobiliare sullo stesso immobile ipotecato per partecipare alla futura distribuzione, altrimenti l'ipoteca avrebbe solo lo scopo di infastidire il debitore, scopo questo che ripugna attribuire al legislatore per evidenti ragioni di civiltà giuridica.

Ricostruzione della norma, quella prospettata dagli agenti della riscossione, assurda e inaccettabile e quindi da respingere, tanto è vero che le Sezioni Unite della Cassazione civile hanno una volta per tutte posto fine a qualsivoglia contrasto giurisprudenziale, confermando che le ipoteche sono nulle se il debito non supera gli 8mila euro (così, Cassazione civile, SS.UU., sentenza 22.02.2010 n° 4077).

Va da sé, quindi, che nell’ottica della ragionevolezza tale forma di garanzia non avrebbe avuto i presupposti per esistere. Di conseguenza, data la natura interpretativa della citata sentenza, sussistono validi motivi a sostegno della illegittimità ab initio delle iscrizioni ipotecarie eseguite in questi anni dagli agenti della riscossione, alla stregua ciò del principio, statuito nella richiamata pronuncia delle Sezioni Unite, che «rappresentando l’iscrizione un atto preordinato e strumentale all’espropriazione immobiliare, anche l’ipoteca soggiace al limite per essa stabilito, nel senso che non può essere iscritta se il debito del contribuente non supera gli otto mila euro».

Gli effetti di tale decisione, come di qualsiasi interpretazione, si dispiegano senza dubbio con efficacia ex tunc. Vale a dire, il principio enunciato non potrà non trovare applicazione anche per i procedimenti in corso, che dovranno essere adeguati alla normativa correttamente interpretata.

Peraltro, occorre subito evidenziare che detta pronuncia della Suprema Corte a Sezioni Unite è stata tempestivamente recepita dal legislatore nazionale, con decreto-legge n. 40 del 25 marzo 2010 convertito con legge n. 73 del 22 maggio 2010 (art. 3, comma 2-ter).

Logico corollario dell’intervento normativo è che i presupposti per il mantenimento della misura cautelare in oggetto sono oramai assolutamente insussistenti, atteso che la disposizione in commento ha introdotto nel nostro sistema una norma di principio consolidatasi sulla scorta dell’ampia giurisprudenza di merito e di legittimità al fine di rendere chiara anche agli agenti della riscossione, al di là di ogni possibile valutazione interpretativa, l’illegittimità dell’iscrizione ipotecaria per crediti inferiori al limite soglia (in tema: Commissione Tributaria Provinciale Roma, sez. V, sentenza 09.02.2011 n° 51).

Nonostante tale intervento normativo, gli agenti della riscossione hanno continuato tenacemente a sostenere la legittimità dell’eseguite iscrizioni ipotecarie. Al riguardo, hanno dedotto che la citata sentenza delle Sezioni Unite della Suprema Corte sarebbe stata superata proprio dall’art. 3, comma 2° ter del decreto- legge n. 40/2010, introdotto dalla legge di conversione n. 73 del 2010, che dispone espressamente «a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, l’agente della riscossione non può iscrivere l’ipoteca di cui all’art. 77 del D.P.R. n. 602/1973 e successive modifiche, se l’importo complessivo del carico per cui si procede, è inferiore a euro otto mila».

Ciò avallerebbe, secondo la tesi difensiva dell’agente della riscossione, la piena legittimità delle ipoteche iscritte per carichi inferiori a euro otto mila, prima della sua entrata in vigore (25.05.2010).

Orbene, va ricordato che l’intervento di una norma successiva- nel caso di specie decreto-legge n. 40/2010 sopra citato- che fa proprio il principio esposto dalla Suprema Corte «A decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione» non ha evidentemente alcuna efficacia retroattiva, soprattutto per quanto concerne gli ipotetici effetti abrogativi della norma previgente per i procedimenti già oggetto di iscrizione ipotecaria. La ratio di tale norma sopravvenuta risiede infatti nel dichiarare espressamente, onde evitare per il futuro dispute e interpretazioni distorte, quale fosse il comportamento da non seguire, in tema di iscrizioni ipotecarie («L’agente della riscossione non può iscrivere l’ipoteca... se l’importo complessivo del carico … è inferiore a euro otto mila»).

Peraltro, non è difficile giungere a questa soluzione considerando che la norma sopravvenuta non si pone in contrasto alcuno con la norma previgente e anzi, come detto, ne ha fatto sostanzialmente proprie le conclusioni cui era pervenuta la Suprema Corte a Sezioni Unite.

In quest’ottica, finalizzata a rendere ancor più chiara all’agente della riscossione l’illegittimità dell’iscrizione ipotecaria per crediti inferiori a otto mila euro, depone la legge n. 106/2011 che, ulteriormente confermando il suddetto limite, ha introdotto nuove e più elevate soglie (20 mila euro per l’abitazione principale del debitore) per poter iscrivere ipoteca esattoriale.

Risultano pertanto non solo privi di fondamento, ma anche privi di giustificazione quegli sforzi ermeneutici attraverso i quali l’agente della riscossione arriva a ipotizzare persino una efficacia abrogativa tacita retroattiva.

Più in generale, vista l’eccezionalità della retroattività delle norme in materia tributaria, se il legislatore avesse voluto retroagire, facendo cessare gli effetti della norma previgente, avrebbe potuto e dovuto farlo espressamente con disposizioni transitorie e con altre tecniche legislative.

In ogni caso, a fugare ogni dubbio è intervenuta la Suprema Corte a Sezioni Unite che, tornata a occuparsi della questione, si è opposta con forza alla tesi del concessionario ribadendo che una simile disposizione (D.L. n. 40/2010 poi convertito in legge 73/2010) non autorizza a ritenere che per il periodo pregresso non esistesse alcun limite. Infatti, ciò che conta «Non è l’intenzione del legislatore (Cass. n. 2454 del 1983) o la lettura fattane da ministeri o altri enti, ma la volontà oggettiva della legge (Cass. n. 3550 del 1988) quale risultante dal suo dato letterale», e questo nel caso di specie depone «Nel senso della non iscrivibilità dell’ipoteca per crediti non realizzabili a mezzo di espropriazione immobiliare» (cfr. Cassazione civile, SS.UU., sentenza 03.04.2012 n° 5771).

La Suprema Corte, inoltre, senza alcuna incertezza ha affermato che, per accettarsi la linea dell’agente erariale, il «DL n. 40/2010 avrebbe dovuto stabilire il contrario e, cioè, che a partire dal momento della emanazione della legge di conversione non sarebbe più stato possibile iscrivere ipoteca per crediti non realizzabili a mezzo di espropriazione immobiliare; che il DL succitato non ha, però, detto nulla di simile, in quanto non ha fatto cenno al predetto collegamento, ma si è limitato a fissare in modo autonomo il presupposto per le future iscrizioni dell'ipoteca, indicandolo in un importo che seppure coincidente con quello minimo all'epoca previsto per l'espropriazione, non può essere per ciò solo apprezzato come indiretta dimostrazione della inesistenza di limiti per il passato».

Alla luce delle suesposte considerazioni e sulla base dell’autorevole interpretazione della Suprema Corte, è evidente che le ipoteche immobiliari per crediti inferiori a otto mila euro sono illegittime, anche per i procedimenti avviati prima dell’entrata in vigore della legge n. 73 del 22 maggio 2010.

3. Quantificazione del danno e onere della prova

Da quanto sin qui detto, è innegabile che le iscrizioni ipotecarie eseguite sugli immobili dei contribuenti rappresentano una palese violazione dei principi di imparzialità, correttezza e buona amministrazione e pertanto deve essere dichiarato tanto il pregiudizio economico quanto il danno non patrimoniale subito dagli stessi.

Stante, però, l’oggettiva difficoltà e, pressoché, impossibilità di dimostrare il danno nel suo preciso ammontare, gli agenti della riscossione contestano la fondatezza delle domande proposte dai contribuenti in quanto, a loro dire, carenti di prova in ordine all’asserito danno subito.

Per ottenere il risarcimento del danno occorrerà, dunque, fornire la prova dello stesso. Quest'ultima sarà costituita senza dubbio dal concreto pregiudizio economico (es. il contribuente che vede sfumare la vendita dell’immobile ipotecato), al quale potrà però anche aggiungersi una ulteriore richiesta di danni di natura non patrimoniale riconducibili alla lesione subita dal contribuente da tali atti illegittimi.

Il termine entro il quale le richieste potranno essere esperibili è naturalmente l’ordinario termine della prescrizione ovvero cinque anni. Secondo l’opinione prevalente, ciò significa che si potrebbero attivare tutti coloro che hanno subito iscrizioni ipotecarie per debiti iscritti a ruolo inferiore a otto mila euro, a decorrere dall’avvenuta iscrizione ipotecaria.

Ad avviso di chi scrive tale interpretazione non è condivisibile, in quanto nell’ipotesi in esame si configura un illecito a carattere permanente, il quale perdura fino a quando non venga cancellata l’ipoteca. Infatti, l’illiceità del comportamento lesivo non si esaurisce nel primo atto, ma perdura nel tempo, sino a quando permanga la situazione illegittima posta in essere e nella quale si concreta una interrotta violazione dell’altrui interesse.

Il diritto al risarcimento del danno, pertanto, sorge con l’inizio del fatto illecito generatore del danno stesso e con questo persiste nel tempo, rinnovandosi di momento in momento, con la conseguenza che la prescrizione, secondo la regola del suo computo (art. 2935 c.c.), ha inizio da ciascun giorno rispetto al fatto già verificatosi e al corrispondente diritto al risarcimento.

Dall’applicazione di detti principi consegue che il termine quinquennale di prescrizione comincia a decorrere dall’avvenuta cancellazione dell’ipoteca, e non dal sua iscrizione.

Ciò posto, tracciando un quadro generale sulla metodologia di approccio alla tematica della risarcibilità del danno esistenziale, va osservato che il pregiudizio subito dai contribuenti è idoneo a superare quella soglia di sufficiente gravità e compromissione dei diritti lesi, individuata, in sede interpretativa, dalle Sezioni Unite del 2008 (sentenze nn. 21934 - 26972 - 26975), quale limite imprescindibile al risarcimento del danno non patrimoniale.

Detta soglia di sufficiente gravità e compromissione dei diritti lesi ha lo scopo di contemperare le esigenze risarcitorie con il dovere di tolleranza cui è tenuto ciascun individuo nei riguardi degli altri consociati e che rinviene un ancoramento costituzionale nell’art. 2 Cost..

Più precisamente, il danno non patrimoniale risarcibile deve essere inteso come categoria ampia, nella quale trovano collocazione giuridica tutte le ipotesi in cui si verifichi la lesione di beni o valori inerenti alla persona, ovvero sia il danno morale soggettivo, sia il danno biologico in senso stretto, sia il danno esistenziale, o danno da lesione di altri beni non patrimoniali di rango costituzionale.

Nel contenzioso in esame, appare evidente come i contribuenti abbiano subito danni notevoli, che vanno dal mancato uso, anche per diversi anni, degli immobili ipotecati, agli effetti negativi, in conseguenza delle disposte ipoteche esattoriali, dell’iscrizione ex lege dei propri nominativi tra le segnalazioni a “sofferenza” presso la Centrale dei Rischi della Banca D’Italia, e del trattamento dei dati dei suddetti contribuenti nel circuito finanziario ai fini dell’accesso al credito. In particolare, la “segnalazione” del nominativo presso la centrale dei rischi, cui si rivolgono gli istituti di credito per verificare la solvibilità del cliente, può comportare anche un concreto e immediato pericolo di revoca degli affidamenti (si pensi, ad es., alla categoria degli imprenditori).

Per non parlare, poi, del fatto che i contribuenti rimangono spesso privi senza alcuna valida ragione della possibilità di poter disporre del proprio patrimonio immobiliare, anche al fine di poterlo validamente offrire in garanzia in operazioni finanziarie, con il disagio che evidentemente ne deriva.

È notorio, infatti, che subire una illegittima iscrizione ipotecaria sui propri beni, implica un’alterazione in senso negativo dell’organizzazione di vita quotidiana, comportando anche un’alterazione alla serenità personale e familiare del contribuente.

Pertanto, la lesione dei diritti dei contribuenti al buon nome, alla riservatezza e immagine, nonché alla disponibilità della proprietà privata, riconosciuti espressamente dagli artt. 2, 4, 15, e 42 della Carta Costituzionale, viene a sostanziarsi in conseguenza del riferito comportamento adottato dagli agenti della riscossione, in ordine al quale la stessa gravità delle ritenute illegittime iscrizioni ipotecarie, con la conseguente lesione dei suddetti diritti inviolabili della persona, fornisce la prova in re ipsa del danno non patrimoniale dagli stessi subito, secondo quanto statuito da ormai costante e copiosa giurisprudenza, in fattispecie analoghe (in tal senso: Cassazione civile, sez. I, sentenza 28.06.2006 n° 14977; Giudice di Pace Siracusa, sentenza, sentenza 29.09.2010 n° 1422; Corte di Appello Napoli, sentenza 28.10.2005; Tribunale Modena, sentenza 02.03.2004; di recente: Giudice di Pace Siracusa, sentenza 05.05.2013 n° 795; Giudice di Pace Catania, sez. I civile, sentenza 27.01.2012 n° 272; Tribunale di Nuoro, sentenza 08.02.2011, secondo cui «l’iscrizione illegittima d’ipoteca viola il disposto del neminem laedere, ex art. 2043 c.c., e, conseguentemente, ex art. 2059 c.c., è generativa di pregiudizio ai valori costituzionali, personali, quali l’onore e la reputazione del soggetto iscritto, come tale risarcibile in re ipsa e liquidabile in via equitativa»).

Del resto, sul piano della prova è ius receptum l’affermazione secondo cui l’immaterialità dei pregiudizi in questione- lesione dei beni e valori inerenti alla persona- rende percorribile in via principale lo strumento della prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni anche basate su fatti notori o massime di comune esperienza (in tal senso, Cassazione civile, sez. III, 19.08.2003 n° 12124). Sotto tale profilo, secondo la Cassazione è risarcibile il danno (conseguenza) patito dal proprietario di un immobile a causa di un’illegittima e imprudente iscrizione di ipoteca giudiziale poiché, affermano i Giudici di legittimità, è possibile la compromissione della “commerciabilità” del bene stesso (così: Cassazione civile, sez. III, sentenza 02.11.2010 n° 22267; in senso conforme si sono espressi, Commissione Tributaria Regionale Bari, sentenza 18.12.2009; Tribunale Roma, sez. Ostia, sentenza 09.12.2010).

In buona sostanza, il rapporto di derivazione immediata e diretta del lamentato danno accertato in via presuntiva dei disagi subiti non richiedono particolari sforzi argomentativi, riguardando diritti di rango costituzionale. I contribuenti, tra l’altro, sopportano per un lungo tempo un illegittimo trattamento errato dei loro dati nel circuito finanziario e sistema creditizio da cui sono di fatto esclusi.

In ordine al quantum, considerata l’impossibilità pratica della determinazione di un concreto e preciso ammontare del danno patrimoniale subito, il giudicante può procedere alla liquidazione in via equitativa dello stesso.

E invero, la sfera personale dei contribuenti illecitamente incisa trova tutela nella Costituzione, la quale postula il diritto soggettivo all’integrità sostanziale, suscettibile di risarcimento equitativo alla stregua dei canoni generali consacrati rispettivamente dagli artt. 2059 e 1226 c.c..

Per completezza espositiva, in ordine alle richieste di risarcimento del danno patrimoniale, occorre precisare che il principio secondo cui alla illegittima iscrizione e alla mancata cancellazione della ipoteca consegue il diritto del debitore al risarcimento del danno- il quale è in re ipsa e trova la sua causa diretta e immediata nella situazione illegittima posta in essere dal creditore- si riferisce esclusivamente “all’an debeatur” che presuppone solo l’accertamento di un fatto potenzialmente dannoso, in base a una valutazione di probabilità o di verosimiglianza, mentre la prova di un concreto pregiudizio economico è riservata alla fase successiva di determinazione e liquidazione che non preclude al giudice di negare la sussistenza del danno.

Pertanto, alla mancata prova di un concreto pregiudizio economico non può supplirsi mediante il ricorso alla valutazione equitativa prevista dall’art. 1226 c.c., essendo questa consentita solo allorché il danno non possa essere provato nel suo preciso ammontare; la liquidazione d’ufficio, normalmente equitativa, non è altro che l’applicazione di un criterio generale (artt. 1226 e 2056 c.c.) e pertanto non comporta alcuna deroga all’onere di allegazione degli elementi di fatto idonei a dimostrarne l’effettività.

4. Responsabilità ex art. 96 c.p.c.

L’Agente della Riscossione è investito di un grandissimo potere che deve esercitare con equilibrio e prudenza, sussistendo diversamente, in applicazione dell’art. 96 c.p.c., la diretta responsabilità aggravata per gli atti che lo stesso pone in essere.

In particolare, per effetto modifica al codice di procedura civile apportata dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, che ha introdotto il terzo comma dell’art. 96, gli agenti della riscossione sono stati financo condannati al pagamento di un indennizzo allorquando essi abbia erroneamente iscritto ipoteca sugli immobili del contribuente (Tribunale Roma, sez. Ostia, sentenza 09.12.2010).

In tal caso, non è necessario allegare e dimostrare l’esistenza di un danno, essendo semplicemente previsto che il giudice condanna la parte soccombente al pagamento di un somma di denaro. In sostanza, l’indennizzo (è più corretto qualificarlo così anziché risarcimento danni), prescindendo da analisi in ordine all’elemento soggettivo (dolo o colpa grave), richiesto per le fattispecie di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 96 c.p.c., si presenta alla stregua di una sanzione d’ufficio a carico della parte soccombente, irrogata non (necessariamente) su richiesta di parte, e la cui applicabilità non è subordinata alla concomitante sussistenza delle fattispecie dei primi due commi.

Difatti, la lettera della norma è resa ancor più chiara dall’uso della locuzione “in ogni caso”, che lascia intendere che la condanna può essere emessa in tutti i casi in cui, anche al di fuori dei primi due commi, appaia ragionevole.

Il caso tipico è quello dell’ipoteca illegittimamente iscritta dall’Agente della riscossione in base a titolo sospeso (perché impugnato in altra sede) ovvero quando l’importo del credito non ammette l’iscrizione (come sappiamo, infatti, al di sotto degli ottomila euro non è più possibile iscrivere ipoteca).

La quantificazione dell’indennizzo viene rimessa alla valutazione discrezionale del giudice, tenuto conto delle circostanza del caso concreto.

La condanna, dunque, va correlata, nel quantum, al grado di colpa che il Giudice ravvisa nella condotta dell’Agente, che può dipendere dalla conoscenza (o conoscibilità) che esso aveva della sospensione del titolo (ad esempio, per aver preso parte al giudizio che l’ha dichiarata), dalla condotta processuale della stessa (una cosa sarà ammettere in giudizio l’errore, altra difendersi strenuamente e con argomenti giuridici poco pertinenti o palesemente infondati), e da altri elementi ancora che la fattispecie concreta faccia emergere.

Per fare un esempio concreto, si pensi al concessionario della riscossione che, anziché procedere in contraddittorio con il contribuente a una rivalutazione degli elementi posti a fondamento della ipoteca esattoriale iscritta, evitando così, una inutile e defatigante prosecuzione del contenzioso, preferisce continuare pervicacemente a mantenere detta iscrizione ipotecaria sul patrimonio immobiliare del contribuente.

Gli agenti della riscossione, adottando tale comportamento, non solo palesano estrema superficialità nell’applicazione dei mezzi di riscossione - che sono assolutamente coercitivi, dannosi e pericolosi nei confronti dei cittadini – ma dimostrato anche di abusare della propria posizione, pur di recuperare un credito.

Pertanto, l’indifferenza degli agenti della riscossione alla richiesta di cancellazione dell’ipoteca costituisce, secondo alcuni giudici di merito, giusto motivo per la condanna al risarcimento dei danni ai sensi dell’art. 96 c.p.c., posto che la richiamata sentenza interpretativa della Suprema Corte impone alla agli esattori, inerti in autotutela, almeno l’obbligo di ottemperare alla precisa richiesta di cancellazione (in tal senso: Giudice di Pace Siracusa, sentenza 06.08.2011 n° 951).

Concludendo, la battaglia fra i contribuenti e il concessionario della riscossione in tema di ipoteche illegittime ha assunto toni molto accesi, in quanto le iscrizioni ipotecarie sono state utilizzate più come mezzo di coazione di pagamento che come misura per garantire il buon esito dell’eventuale esecuzione, nella maggior parte dei casi tuttavia assolutamente impraticabile. Si spera, pertanto, che per il futuro venga assunto un atteggiamento diverso, più aperto al dialogo e al confronto, improntato a una attenta e leale collaborazione tra contribuente e fisco.